Проблемы использования сетевой формы реализации дополнительных общеобразовательных программ

В статье представлены результаты анализа наиболее часто задаваемых вопросов, касающихся сетевой формы реализации образовательных программ, в том числе процедур лицензирования «совместной» деятельности разных организаций и учреждений. Развернутый ответ авторов отражает практику применения действующего законодательства в области образования.

Л.Н. Буйлова,
старший методист ГБПОУ «Воробьевы горы»,
главный редактор журнала «Про-ДОД»,
ведущий эксперт Научно-методического центра
развития образовательных систем,
Почетный работник общего образования,
кандидат педагогических наук, доцент
А.В. Павлов,
ведущий эксперт Центра
общего и дополнительного образования
имени А.А. Пинского,
кандидат педагогических наук

В настоящее время актуализированы вопросы разработки и реализации сетевой формы образовательных программ, которая появилась в системе образования Российской Федерации в 2012 году как современная инновационная технология, которая позволяет не только оптимизировать свои ресурсы, но и использовать ресурсы других организаций для динамичного развития образовательного процесса.

Многие образовательные организации приняли новшество как руководство к действию, интегрируя и объединяя свои ресурсы по сетевой модели, формируя образовательную среду, в которой каждая организация может взаимодействовать с любым вузом, учреждением культуры, науки, спорта и т.д. по вопросам совместной работы, обмена идеями, создания «нового продукта» и т.д.

В научной литературе описываются различные аспекты сетевой формы реализации образовательных программ:

• как нового этапа развития российского образования, для внедрения которого отсутствовали подзаконные и нормативные правовые акты, регламентирующие данный способ образовательной деятельности [6];
• как отдельной разновидности образовательной деятельности, которая подлежит дополнительному лицензированию [2], при этом в лицензии должно указываться, что конкретная образовательная программа реализуется в сетевой форме;
• как обоснование отраслевой принадлежности и гражданско-правовой природы договора о сетевой форме реализации образовательных программ [5].

Сетевые формы реализации образовательных программ применяются с целью:

• повышения качества образования;
• расширения доступа обучающихся к современным образовательным технологиям и средствам обучения;
• предоставления обучающимся возможности выбора различных направлений и видов деятельности, профилей подготовки и специализаций;
• углубленного изучения учебных курсов, предметов, дисциплин, модулей;
• более эффективного использования имеющихся образовательных ресурсов.

В последнее время взоры педагогической общественности обращены к вопросу о правовой природе сетевых программ [1,7,8], так как именно правовые пробелы и ограничения, возникавшие на практике, препятствуют реализации права на образование при применении сетевой формы реализации образовательных программ.

Данное обстоятельство привело в 2020 году к изменениям в законодательстве, когда были внесены изменения в нормативные правовые акты в сфере образования [9], обеспечившие выработку действенных механизмов для:

• нового правового регулирования при сетевой форме реализации образовательных программ;
• получения государственных гарантий и реализации в полном объеме права на образование для детей, находящихся на длительном лечении;
• усиления защиты интересов личности при получении образования;

развития применения сетевой формы реализации образовательных программ для достижения результатов освоения образовательных программ.

Вместе с тем реализация такого взаимодействия имеет определенные ограничения, которые определили проблемы/риски внедрения сетевой формы реализации образовательных программ (Рис.1).

• Лицензирование и аккредитация. Зачастую образовательные организации выбирают для взаимодействия организации, не имеющие лицензию на образовательную деятельность по виду «дополнительное образование детей и взрослых» (в том числе и образовательные организации) для полноценной реализации совместной образовательной программы. Кроме того, широко известны примеры совместной организации внеурочной деятельности силами общеобразовательной организации и организации дополнительного образования детей, несмотря на то, что они осуществляют два разных вида лицензируемой деятельности: проведение внеурочной деятельности для организации (учреждения) дополнительного образования НЕВОЗМОЖНО в виду отсутствия права на получение соответствующей лицензии на программы основного образования.
• Финансирование. Вопрос оплаты участия в таком взаимодействии для организаций-участников (в первую очередь, для присоединяющихся партнеров) вызывает наибольшие недопонимания и опасения. Как передается часть финансирования к организации-партнеру в условиях сложностей контрактной системы и как правильно определить сумму оплаты части программы? С такими ключевыми вопросами практики сталкиваются постоянно. Условия финансирования сетевого взаимодействия определяются в каждом конкретном случае на основании договора о сотрудничестве или договора о сетевом взаимодействии между организациями-участниками. Порядок и источники финансирования программ, реализуемых в форме сетевого взаимодействия, в каждом конкретном случае согласовываются с соответствующим планово-финансовым или другим аналогичным органом образовательной организации.
• Организация. Наличие достаточно большого количества моделей организации сетевого взаимодействия создает серьезную проблему: какой модели следовать? Необходимо тщательно продумать и выстроить модель сетевого взаимодействия, серьезно проработать вопросы, связанные со структурой, разработкой, требованиями, педагогическими условиями эффективной реализацией модели. Зачастую несоответствие выбранной модели сетевого взаимодействия потенциалу участников сети проявляется в осознании сложностей вплоть до полного неприятия и отказа от продолжения обучения (со стороны учащегося) или участия в программе (со стороны партнеров).
• Кадры. Профессиональное кадровое обеспечение — залог успеха практически любой организации. В данном контексте неподготовленный к введению сетевых технологий педагогический коллектив создает ряд проблем и негативных механизмов, снижающих эффективность инновации. Для участия в реализации сетевых образовательных программ приглашаются кадры, к которым предъявляются установленные профессиональными стандартами требования: определенное образование, квалификация и опыт. Неправильный выбор состава, структуры и иерархии участников модели сетевого взаимодействия, неверное распределение ролей взаимодействия [3]. Нередко такие условия становятся барьерами для потенциального участника сетевого партнерства, особенно для не работающего в сфере образования ранее. Такое ограничение касается и педагогов дополнительного образования, если их приглашают для участия в курсах внеурочной деятельности, что предполагает соответствие требованиям к должности «учитель». Аттестация и переподготовка кадров как мера снижения данного риска не приносит ожидаемых результатов в ближайшей перспективе, так как остаются нерешенными организационно-правовые проблемы.
• Содержание. Вариативность подходов, отсутствие стандартов и единых требований в дополнительном образовании затрудняет соединение двух образовательных традиций, казалось бы, одинаковых направлений в единую форму образовательной практики. Что делает совсем невозможным такое соединение или снижает его смысл в искусственном формировании образовательной деятельности двух и более партнеров.
• Ответственность. Образовательная организация на этапе разработки сетевой образовательной программы самостоятельно оценивает степень достаточности собственного ресурса, целесообразность и возможность его создания или необходимость привлечения ресурса организации-партнера и т.п. При этом ответственность за реализацию не в полном объеме образовательных программ, за качество образования выпускников, а значит и ответственность за качество образовательной программы и должный уровень ее реализации каждым партнером, несет образовательная организация (ФЗ 273, ст. 28 п. 7). Граница ответственности за жизнь и здоровье обучающихся нередко становится предметом дискуссии между потенциальными партнерами и барьером к их сотрудничеству. Нередко это приводит к одновременному участию двух специалистов от организаций-партнеров, что снижает экономическую целесообразность партнерства.

Главной целью сетевой формы реализации образовательных программ является повышение эффективности (в том числе снижение издержек на закупку и/или аренду) использования имеющихся у различных организаций кадровых, материальных и инфраструктурных, информационных, программно-методических и социальных ресурсов, привлечения дополнительных ресурсов для реализации образовательных программ.

Развитие сетевой формы реализации дополнительных общеобразовательных программ представляется в двух контекстных ситуациях:

• компенсация недостающих ресурсов, предполагающее поиск решений в ситуации недостатка качественных условий для реализации образовательной практики в территории;
• комбинаторика избыточных ресурсов, предполагающая наличие разнообразных возможностей для новых решений, усиливающих имеющиеся практики в территории.

В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. ФЗ № 273, в статье 15 «Сетевая форма реализации образовательных программ» говорится, что образовательные программы могут реализовываться образовательной организацией, как самостоятельно, так и совместно с иными образовательными организациями посредством организации сетевого взаимодействия (далее — сетевая форма реализации образовательной программы).

Отмечается, что в сетевых формах реализации образовательных программ могут на договорных началах участвовать как несколько образовательных организаций, так и иные организации науки, культуры, медицины, спорта и другие, обладающие ресурсами, необходимыми для осуществления обучения, учебных и производственных практик, практических занятий и иных видов учебной деятельности, предусмотренных соответствующей образовательной программой (Рис. 2). Формы и виды занятий определяются взаимодействующими организациями самостоятельно в рамках договора в соответствии с возможностями сторон и потребностями в обеспечении качественных условий реализации образовательной программы.

Возможность совместного использования материальных, кадровых и других ресурсов двух и более образовательных организаций при сетевой форме реализации образовательных программ предоставляет возможность обучающимся углубленно изучать модульные предметы или получать профессиональные компетенции на предпрофильном уровне (Рис.3).

Утверждение образовательной программы, реализуемой в сетевой форме, осуществляется уполномоченным должностным лицом либо коллегиальным органом управления каждой образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с их уставами. При намерении лицензиата оказывать образовательные услуги по реализации новых образовательных программ в сетевой форме в лицензирующий орган подается копия договора, заключенного между организациями, осуществляющими образовательную деятельность в сетевой форме.

Сетевая форма реализации образовательных программ позволяет обучающимся получать образование с использованием ресурсов нескольких (двух и более) организаций, в том числе иностранных, а также научных, исследовательских и других организаций, компаний и предприятий, что позволяет повысить доступность и качество подготовки обучающихся, а также привлекательность самих образовательных программ (Рис.4, 5). И это понятно: ведь не в каждой образовательной организации по объективным причинам ресурсы реализации образовательной программы отвечают современным требованиям к научно-методическому, материально-техническому, кадровому, финансовому и другому обеспечению образовательного процесса. Организация/учреждение не может одновременно работать универсально по всем направлениям. А если такой уникальный опыт и встречается, то он нарабатывается не один год. Именно поэтому актуальна задача поиска дополнительных ресурсов для обеспечения устойчивости и конкурентоспособности на рынке образовательных услуг.

Проблемным является вопрос: как в сегодняшних законодательных условиях, можно составить и реализовать данный вид программы, используя ресурсы образовательной и иных организаций?

Также закреплена обязанность за уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере образования определять порядок организации и осуществления образовательной деятельности при сетевой форме (Рис.6).

Приказ Министерства просвещения РФ № 882/391 от 5 августа 2020 года «Об организации и осуществлении образовательной деятельности при сетевой форме реализации образовательных программ» (вместе с «Порядком организации и осуществления образовательной деятельности при сетевой форме реализации образовательных программ») закрепляет положение о том, что «образовательная организация-участник» может реализовать программу только при наличии лицензии на осуществление образовательной деятельности по соответствующему виду образования (п.5)” (Рис.7).

Но при этом, статья 29, часть 2, пункт 1–3.1 гласит: «Образовательные организации обеспечивают открытость и доступность информации о местах осуществления образовательной деятельности, сведения о которых в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ не включаются в соответствующую запись в реестре лицензий на осуществление образовательной деятельности».

В настоящее время отсутствует необходимость указывать в приложении к лицензии адреса места осуществления образовательной деятельности при использовании сетевой формы реализации образовательных программ. Поэтому нет необходимости получать лицензию на дополнительный адрес, если лицензия уже есть на этот адрес у партнера.

В соответствии с ФЗ 273, ст.15, п.4: «Использование имущества государственных и муниципальных организаций организациями, осуществляющими образовательную деятельность, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, при сетевой форме реализации образовательных программ осуществляется на безвозмездной основе, если иное не установлено договором о сетевой форме реализации образовательных программ».

В случае невозможности участия организации-участника в реализации сетевой образовательной программы (в том числе в связи с прекращением ее деятельности, приостановлением действия или аннулированием лицензии на осуществление образовательной деятельности образовательной организации-участника) договор о сетевой форме подлежит изменению и (или) расторжению, а реализация оставшихся частей сетевой образовательной программы осуществляется базовой организацией без использования сетевой формы после внесения изменений в образовательную программу в порядке, определяемом локальными нормативными актами указанной организации (п.16) [10].

При наличии обучающихся, не завершивших освоение сетевой образовательной программы в установленный срок (в том числе в связи с академическим отпуском, отпуском по беременности и родам, отпуском по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет), по истечении срока договора о сетевой форме указанный договор может быть продлен, либо реализация оставшихся частей образовательной программы осуществляется базовой организацией без использования сетевой формы. С согласия указанных обучающихся или родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, не имеющих основного общего образования, может быть осуществлен переход на другую сетевую образовательную программу, реализуемую в соответствии с иным договором о сетевой форме (п.17) [10].

Музеи, театры, предприятия реального сектора, физкультурно-оздоровительные комплексы, научные и другие организации, находящиеся в государственной муниципальной собственности, зачастую не имеют возможности получить лицензию на образовательную деятельность ввиду несоответствия лицензионным требованиям. Образовательные организации взаимодействуют с ними на основе Договора о совместной деятельности, в котором конкретизируют основные позиции, связанные с осуществлением этой деятельности (в том числе и финансовая сторона вопроса), а именно с разработкой и реализацией программ.

Но могут ли данные программы считаться СЕТЕВЫМИ? Это партнерство или сетевое взаимодействие? Ведь по сути, реальный сектор без лицензии включается в реализацию сетевых программ только как ресурсный партнёр, а порядок взаимоотношений прописывается в Договоре о сетевой форме реализации образовательных программ, где вопрос финансирования уточняется и оговаривается дополнительно. При этом для муниципальных предприятий/организаций/учреждений рекомендуется (устно, не в документах!) вести такую деятельность на безвозмездной основе, потому что просчитать ее при отсутствии конкретных нормативов очень сложно (финансирование на услугу содержит практически только расходы на заработную плату и субсидию на коммунальные услуги).

Утвержденная примерная форма договора реализации образовательных программ в рамках сетевой формы минимизирует возможные недопонимания и разночтения между образовательной организацией и лицензирующим органом во время проведения лицензионного контроля [4]^.

Дополнительные лицензионные требования к лицензиату — для образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность с использованием сетевой формы реализации образовательных программ — наличие договора о сетевой форме, заключенного между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, о сетевой форме реализации образовательных программ, а также совместно разработанных и утвержденных организациями, осуществляющими образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Нарушение лицензионного требования проявляется в следующих показателях:

• отсутствие договора о сетевой форме реализации образовательных программ;
• отсутствие в договоре о сетевой форме реализации образовательных программ порядка организации академической мобильности обучающихся;
• отсутствие в договоре о сетевой форме реализации образовательных программ правил приема на обучение по образовательной программе, реализуемой с использованием сетевой формы;
• отсутствие в договоре о сетевой форме реализации образовательных программ условий и порядка осуществления образовательной деятельности по образовательной программе, реализуемой с использованием сетевой формы;
• отсутствие в договоре о сетевой форме реализации образовательных программ сведений о выдаваемых документах или документах об образовании и (или) о квалификации;
• отсутствие совместно утвержденной организациями, осуществляющими образовательную деятельность, образовательной программы, реализуемой в сетевой форме.

Таким образом, актуальность исследуемой проблемы обусловлена социальной значимостью сетевых форм обучения в современном образовании, с одной стороны, и наличием рисков и негативных последствий при несоблюдении правил осуществления сетевого взаимодействия, с другой. Законодатель создал необходимые правовые условия для реализации права обучающихся на образование с использованием сетевой формы реализации образовательных программ. Но сложность правоприменения сетевой формы и нормативно-финансовые условия затрудняют использование такой формы по целому ряду очевидных причин.

Несмотря на социальные и профессиональные риски, сопровождающие внедрение сетевых форм реализации дополнительных общеобразовательных программ, такие программы доказали свое право на применение в образовании, заняли свою индивидуальную область, приобрели характеристические черты.

Повысить эффективность использования сетевой формы реализации дополнительных общеобразовательных программ и минимизировать риски возможно только на основе высокопрофессиональных научно-педагогических исследований, доказывающих наличие педагогических условий применения сетевой формы реализации образовательных программ. Это перспективное и многоаспектное направление исследований в современной педагогике.

Дальнейшие перспективы развития сетевого взаимодействия открывают возможность научным и педагогическим коллективам:

• провести исследовательскую работу,
• выявить возможные пробелы или коллизии в законодательстве об образовании, сложности правоприменения,
• разработать рекомендации по применению сетевой формы реализации образовательных программ при реализации права на доступное качественное образование.

Литература

1. Алимов Г.Т., Ладнушкина Н.М., Пашенцев Д.А., Фёклин С.И. Контроль и надзор в сфере образования: Монография. М., 2020.
2. Баранков В.Л. Правовые аспекты использования сетевой, электронной и дистанционной форм реализации образовательных программ // Журнал российского права. 2017, № 3.
3. Ваныкина Г.В., Сундукова Т.О. Минимизация рисков при использовании сетевых форм в современном образовании. [Электронный ресурс] // Материалы конференции. 2018. Режим доступа: https://www.sgu.ru/sites/default/files/ conf/files/2018-03/vanykina_gv_sundukova_to.pdf
4. Ковчегова С.Ю. Право на образование при реализации сетевой формы//Право и права человека в современном мире: тенденции, риски, перспективы развития: Сб. материалов м еждународной научной конференции памяти профессора Ф.М. Рудинского, 15 апреля 2021 г . М.. Саратовский вестник, 2021. http://academy-skrf.ru/science/publications/2021/%D0%9C%D0%B8%D0%BD%D1%8F%D0%B7%D0%B5%D0%B2%D0%B0%20%D0%A2.%D0%A4.%20%D0%98%20%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BD%D1%83%D0%B6%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%20%D0%BC%D0%BE%D0%B6%D0%B5%D1%82%20%D0%B1%D1%8B%D1%82%D1%8C%20%D0%B3%D1%83%D0%BC%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0%BC.pdf
5. Матвеев В.Ю. Правовая природа договора о сетевой форме реализации образовательных программ // Юрист. 2018. № 4 [Электронный ресурс] // URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=34 877 608 (дата обращения: 15.03.2021).
6. Мошкова Д.М., Лозовский Д.Л. К вопросу о правовом регулировании сетевых форм реализации образовательных программ // Юридический мир. 2014, № 1.
7. Соколова А.С. Сетевое обучение и компетентностный подход в образовательной системе современной России // №aukaRastude№t.ru. 2016. № 7 [Электронный ресурс] // URL: http://№aukarastude№t.ru/31/3573/ (дата обращения: 15.03.2021).
8. Хольнова Е.Г. К вопросу о соотношении дефиниций «дистанционное обучение», «сетевое обучение», «электронное обучение» // Дистанционное обучение в высшем профессиональном образовании: опыт, проблемы и перспективы развития. СПб. 2016.
9. Приказ Минобрнауки России № 882, Минпросвещения России № 391 от 05.08.2020 «Об организации и осуществлении образовательной деятельности при сетевой форме реализации образовательных программ».
10. Приказ Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства просвещения РФ от 5 августа 2020 г. N 882/391 “Об организации и осуществлении образовательной деятельности при сетевой форме реализации образовательных программ”. Приложение N 1. Порядок организации и осуществления образовательной деятельности при сетевой форме реализации образовательных программ.